Tata Kelola Keuangan Negara

I.      PENDAHULUAN

Bangkitnya era reformasi bangsa Indonesia pada tahun 1998 yang ditandai oleh adanya pergantian kepemimpinan pemerintahan negara Indonesia dan merubah seluruh tatanan kehidupan bangsa telah membawa kehidupan bangsa Indonesia kearah perubahan paradigma secara multi kompleks, termasuk perubahan paradigma dari tatanan keuangan negara yang transparan, profesional dan akuntabel. Reformasi pengelolaan keuangan negara ini mencakup adanya keleluasaan di dalam pengurusan keuangan negara, baik pengurusan keuangan negara di pusat dan khususnya lebih terasa bagi pemerintahan daerah dalam rangka mengelola sumber pendapatan dan membelanjakannya sesuai dengan APBD/APBN yang disyahkan oleh KL/DPRD.

Berdasarkan keleluasaan dalam pengelolaan keuangan negara maka terjadi pula perubahan paradigma pengawasan yang semula dilakukan secara vertikal dan bercirikan sentralistis, hirarkis maka berubah menjadi horizontal kontrol dimana pengawasan dilakukan secara horizontal oleh DPR dan DPRD, dan berdasarkan Undang-undang nomor 17 tahun 2003 tentang pengelolaan keuangan negara peranan Badan Pemeriksa Keuangan RI sangat besar, baik menyangkut wewenang dan tanggung jawab agar pengelolaan keuangan negara dapat berjalan sesuai prosedur dan harapan yang ada.

a.     Pengertian Keuangan Negara

Pada Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara disebutkan bahwa Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun beruapa barang yang dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Adapun kajian tentang keuangan negara seperti yang dimaksud di atas berdasarkan UU Nomor 17 Tahun 2003 pasal 1 butir 1 adalah meliputi:

            Penerimaan dan pengeluaran negara, yaitu berupa uang masuk dan keluar melalui kas negara.

            Penerimaan dan pengeluaran daerah, yaitu berupa uang masuk dan keluar melalui kas daerah

            Kekayaan negara dan kekayaan daerah yang dikelola berdasarkan Undang-undang nomor 25 Tahun 2000 tentang otonomi daerah, baik berupa pengelolaan sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang inventaris negara, serta hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara maupun perusahaan daerah

            Hak negara untuk memungut pajak dan mengeluarkan, mengedarkan uang maupun melakukan pinjaman

            Kewajiban negara untuk menyelenggarakan pelayanan keuangan umum serta tagihan pihak ketiga.

            Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan atau untuk kepentingan umum. 

b.    Dasar Pemikiran Terbitnya UU Nomor 17 Tahun 2003

Berdasarkan semangat reformasi yang dicanangkan oleh sejak pemerintahan Presiden Habibie dan dijabarkan pada misi otonomi daerah yang diatur di dalam UU nomor 22 tahun 1999 dan UU nomor 25 tahun 1999 bukan hanya keinginan untuk melimpahkan kewenangan dan pembiayaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, tetapi lebih penting adalah keinginan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas pengelolaa sumber daya keuangan, kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat.

Hal tersebut dijabarkan lebih rinci pada PP nomor 105 tahun 2000 yang memberikan semangat penyelenggaraan pemerintahan dan pengelolaan keuangan daerah berdasarkan semangat demokrasi, desentralisasi, transparansi dan akuntabilitas menjadi sangat dominan dalam mewarnai penyelenggaraan pemerintahan pada umumnya dan proses pengelolaan keuangan daerah pada khususnya.

Lebih rinci agar pelimpahan wewenangan dan pembiayaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dapat tercapai secara transparan, akuntabel serta yang lebih penting adalah keinginan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas pengelolaa sumber daya keuangan, kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat, maka pada semangat otonomi daerah tersebut terdapat desentralisasi pada lima dimensi yaitu (1) desentralisasi fiskal, (2) desentralisasi revenue, (3) desentralisasi xpenditure, (4) desentralisasi asset, dan (5) desentralisasi personil.

  

2. REFORMASI KEUANGAN NEGARA

Reformasi ini mulanya ditandai oleh adanya gerakan moralitas secara nasional yang dipelopori oleh mahasiswa, kemudian merambah pada reformasi politik, yang pada prinsipnya menghendaki perubahan menuju keseimbangan kekuasaan lembaga negara yang semula dikenal strong government menuju good corporate government. Hal ini dapat terjadi apabila adanya keseimbangan kekuasaan pemerintah (Presiden) dengan kekuasaan lembaga negara lainnya sehingga terjadi keseimbangan kekuasaan antara lembaga-lembaga tinggi negara.

Adapun krakteristik dari wacana good government adalah sebagai berikut:

a)     Berwawasan ke depan (visi strategic)

b)    Terbuka (transparan)

c)     Cepat tanggap (responsif)

d)    Bertanggung jawab (akuntabel)

e)     Profesional dan kompeten

f)      Efisien dan efektif

g)    Desentralistis

h)    Demokratis

i)      Mendorong partisipasi masyarakat

j)      Mendorong kemitraan dengan swasta dan masyarakat

k)     Menjunjung supremasi hukum

l)      Berkomitmen pada pengurangan kesenjangan

m)   Berkomitmen pada tuntutan pasar

n)    Berkomitmen pada lingkungan hidup

Berdasarkan tuntutan reformasi politik tersebut yang diharapkan adanya good corporate government maka secara refleksi dituntut pula adanya reformasi keuangan negara, adapun tuntutan tersebut mencakup hal-hal sebagai berikut:

a)     Discretion Reform, reformasi ini mencakup adanya keleluasaan di dalam pengu-rusan keuangan negara, khususnya lebih terasa bagi pemerintahan daerah dalam mengelola sumber pendapatan dan belanja sesuai APBD/APBN yang disahkan oleh DPRD. Seiring dengan adanya keleluasaan (disvretion) tersebut terjadi perubahan pengawasan yang semula dilakukan secara vertikal dan bercirikan sentralistis, hierarkis berubah menjadi horizontal kontrol dimana pengawasan dilakukan secara horizontal oleh DPR dan DPRD, yang dibantu oleh BPK dan BPKP

b)    Budget Reform, reformasi di bidang anggaran yang memisahkan antara anggaran rutin dan anggaran pembangunan juga akan bergeser menjadi anggaran menurut organisasi, jenis belanja serta fungsinya, sehingga konsekuensinya apabila ada pergeseran anggaran harus persetujuan DPR/DPRD. Demikian pula dari hasil prestasi kerja maka pelaksanaan anggaran harus diukur sampai seberapa jauh pelayanan pemerintah kepada rakyatnya, oleh karena itu pengukuran kinerja (performance measurement indicator) sudah harus diciptakan guna mengukur kinerja pemerintah.

c)     Strategic Cost Reform, Dalam otonomi daerah pembiayaan bukan hanya berasal dari pembiayaan pemerintah pusat melalui dana perimbangan keuangan pusat dan daerah, namun juga melalui pendapatan asli daerah. Pemerintah daerah dimungkinkan pula memperoleh pinjaman baik berasal dari dalam negeri maupun dari luar negeri. Sebaliknya pemerintah pusat juga dimungkinkan memperoleh pinjaman dari pemerintah daerah manakala pemerintah daerah memperoleh surplus.

d)    Deficit/surplus Spending Reform, untuk perlakuan akuntansi terhadap defisit anggaran sudah lebih obyektif. Pada waktu sebelum reformasi tidak pernah dikenal deficit anggaran karena penerimaan pinjaman dicatat sebagai penerimaan negara sehingga di dalam APBN dan APBD tidak mengenal defisit anggaran, demikianpun juga tidak mengenal adanya surplus anggaran. Namun setelah otonomi daerahg setiap tahun baik pmerintah pusat maupun pemerintah daerah harus menghitung deficit / swurplus anggaran yang sebenarnya. Apabila terjadi defisit maka selanjutnya dicarikan pemecahan maslah guna mengatasinya, sedangkan apabila terjadi surplus maka harus dialokasikan untuk kesejahteraan aktual masyarakat atau bahkan melunasi hutang luar negeri dan khususnya berorientasi untuk prospektif regenerasi agar kelak tidak meninggalkan beban bagi generasi berikut.  

3.     KAIDAH-KAIDAH PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

Ada beberapa kaidah pengelolaan keuangan negara berdasarkan paradigma baru pada era reformasi ini yaitu pencerminan secara praktis tentang;

o    Akuntabilitas yang berorientasi pada hasil, hal ini mencerminkan bahwa pelaksana-an anggaran berbasis kinerja lebih menekankan pada penerapan sistem anggaran berencana dan berprogram, yaitu lebih memperioritaskan arah anggaran yang biasanya disusun berdasarkan lembaga dan pemasukan menjadi anggaran berbasis pelaksanaan. Hal ini juga berarti menerapkan sistem penyusunan anggaran yang menekankan pada hubungan antara berbagai hasil dari program-program dan masukan-masukan yang diperlukan untuk menghasilkan sesuatu yang bermanfaat langsung bagi kesejahteraan masyarakat, dengan demikian akan memudahkan untuk menganalisis rencana alternatif bagi pencapaian suatu tujuan yang telah ditetapkan/direncanakan.

o    Profesionalitas, yakni dimulai dari penyusunan rencana anggaran, pengelolaannya dan sampai pada tahap pertanggungjawaban dituntut untuk dilaksanakan secara profesionalitas, yaitu merupakan kolaborasi antara kesepadanan kemampuan dan keterampilan serta pengambil kebijakan yang menfokuskan kinerja yang efektif dan efisien, baik kinerja dari sudut proses maupun dari sudut hasil, dampak dan manfaat. 

o    Proporsionalitas, cerminan praktis dari tuntutan proporsional adalah tujuan dari anggaran yang diencanakan untuk pengelolaannya diharapkan sesuai dan sepadan dengan tuntutan keberadaan masyarakat dan bangsa Indonesia pada saat kini, katakan saat kini lapangan kerja sangat minim dan penggangguran sangat besar maka secara proporsional anggaran yang direncanakan hendaknya secara proporsional dapat menjawab tantangan bangsa Indonesia pada saat kini

o    Keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara, sebagai salah satu upaya konkrit dalam rangka mewujudkan cita-cita reformasi adalah terdapatnya transparansi yang akuntabel dari pengelola keuangan negara, hal ini berarti setiap saat siapapun dan kapanpun apabila ingin melakukan verifikasi tentang pengelolaan keuangan negara bagi para pejabat pemerintah maka telah disiapkan sistem dan instrumennya termasuk penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum.

o    Pemeriksaan keuangan oleh Badan Pemeriksa yang bebas dan mandiri, berdasarkan Undang-undang nomor 17 tahun 2003 tentang keuangan negara pasal 30 telah ditegaskan bahwa pemerintah pusat maupun daerah akan mempertang-gungjawabkan pelaksanaan APBN/APBD kepada DPR/DPRD setelah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Laporan realisasi anggaran ini selain menyajikan realisasi pendapatan dan belanja juga menjelaskan prestasi kerja setiap kementerian/lembaga dan satuan kerja perangkat daerah.   

4.     KETENTUAN PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

Pada prinsipnya pengelolaan keuangan negara oleh pemerintah pusat maupun pemeintah daerah harus dikelola secara tertib, taat para peraturan perundang-undangan , profresional, efisien, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Pengelolaan keuangan negara sebagaimana yang dimaksud adalah mencakup keseluruhan kegiatan mulai dari perencanaan anggaran, penetapannya, penguasaannya, pengelolaan, penggunaannya, pengawasan dan pertanggungjawabannya.

Anggaran pendapatan dan belanja dapat dibedakan menjadi  dua, yaitu Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dikelola oleh pemerintah pusat dan Anggaran pendapatan dan belanja Daerah  (APBD) yang dikelola oleh pemerintah daerah. APBN adalah rencana keuangan tahunan pemerintah negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat RI., sedangkan APBD adalah rencana tahunan pemerintah daerah yang disetujui oleh DPRD.

APBN dan APBD serta perubahannya dan pertanggungjawaban dari pelaksanaannya setiap tahun ditetapkan dengan Undang-undang. Disamping itu semua penerimaan dan pengeluaran yang menjadi kewajiban negara dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan dalam APBN/APBD.

Surplus penerimaan negara dapat digunakan untuk membiayai pengeluaran negara tahun anggaran berikutnya, atau pada tahun yang bersangkutan engan catatan adanya revisi anggaran bila memungkinkan. Dalam hal surplus penerimaan negara sebagaimana dimaksud di atas yang akan digunakan untuk membentuk dana cadangan atau penyertaan pada perusahaan negara, atau digunakan untuk pembayaran hutang, ataupun untuk program kemakmuran rakyat yang memberikan prospektif bagi regenerasi pelaksanaannya harus memperoleh persetujuan terlebih dahulu dari DPR/DPRD.

Ada beberapa fungsi yang tersirat pada APBN dan APBD yaitu:

a)     Fungsi otorisasi, mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan.

b)    Fungsi perencanaan, mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan.

c)     Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman untuk menilai apakah penyelenggaraan pemerintahan negara sesuai dengn ketentuan yang telah ditetapkan.

d)    Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara terus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian.

e)     Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran negara harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan

f)      Fungsi stabilitasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.

Dalam pelaksanaan anggaran keuangan negara maka tahun anggaran meliputi masa satu tahun mulai dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember.

5.     BIROKRASI PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

Prinsip birokrasi pengelolaan keuangan negara dilaksanakan berdasarkan kekuasaan pengelola keuangan baik untuk kekuasaan pemerintahan pusat maupun kekuasaan pemerintahan daerah. Sehubungan dengan pengelolaan keuangan di daerah, presiden menyerahkan kekuasaan pengelolaan keuangan daerah kepada gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintah daerah untuk mengelola keuangan darah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan. Untuk pelaksanaan keuangan negara dikelola oleh :

a.     dilaksanakan oleh kepala satuan kerja pengelola keuangan daerah selaku pengelola APBD/APBN

b.    dilaksanakan oleh kepala satuan kerja perangkat daerah selaku pejabat pengguna anggaran/barang daerah.

Dalam rangka pengelolaan keuangan daerah, pejabat pengelola keuangan daerah mempunyai tugas sebagai berikut :

1.     menyusun dan melaksanakan kebijakan pengelolaan APBD/APBN;

2.     menyusun rancangan APBD/APBN dan rancangan perubahan APBD/APBN;

3.     melaksanakan pemungutan pendapatan daerah yang telah ditetapkan dengan Peraturan daerah;

4.     melaksanakan fungsi bendahara umum daerah ;

5.     menyusun laporan keuangan yang merupakan pertanggung jawaban pelaksanaan APBD/APBN

Adapun tugas kepala satuan kerja perangkat daerah selaku pejabat pengguna anggaran/barang daerah mempunyai wewenang untuk : 

1.     menyusun anggaran satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinya;

2.     menyusun dokumen pelaksanaan anggaran;

3.     melaksanakan anggaran satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinnya;

4.     melaksanakan pemungutan penerimaan bukan pajak;

5.     mengelola utang piutang daerah yang menjadi tanggung jawab satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinya; untuk menyusun dan menyampaikan laporan keuangan satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinnya dalam rangka akuntabilitas dan keterbukaan dalam pengelolaan keuangan daerah, termasuk prestasi kerja yang dicapai atas penggunaan anggaran.